L'amendement n° 25, présenté par M. Assouline, Mmes Khiari et Hurel et M. Roujas, est ainsi libellé :
Avant l'article 1er, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :
Après la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 21 de la Constitution, il est inséré une phrase ainsi rédigée :
" Il négocie et signe les traités relatifs à la participation de la France à l'Union européenne et en assure la représentation au conseil de l'Union européenne. "
M. David Assouline : Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, madame la ministre, mes chers collègues, réviser la Constitution, notre loi fondamentale, n'est jamais anodin. Et je serais tenté de dire que le caractère anodin d'un tel acte s'estompe encore lorsqu'il s'agit de permettre l'entrée en vigueur d'un texte qui, s'il était ratifié, affecterait, selon la terminologie utilisée par le Conseil constitutionnel à l'occasion de l'examen des traités de Maastricht et d'Amsterdam, les " conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ".
Il s'agit donc aujourd'hui, pour les parlementaires que nous sommes, de préparer l'entrée en vigueur du traité de Rome du 29 octobre 2004.
Je n'aurai pas peur de dire ici que ce traité, quasiment " refondateur " de l'Union européenne, présente beaucoup de défauts, notamment celui de constitutionnaliser des politiques publiques dans sa partie III.
Tel n'est toutefois pas l'objet de ma présente intervention, et mon ami Jean-Pierre Masseret a très bien dit hier dans la discussion générale ce que nous sommes nombreux à penser sur ce point.
Il faut cependant reconnaître à ce texte constitutionnel une qualité - pour ne pas dire une vertu -, et non des moindres, celle de prévoir, par son protocole n° 1, " une participation accrue des parlements nationaux aux activités de l'Union européenne " et de " renforcer leur capacité à exprimer leur point de vue sur les projets d'actes législatifs européens ainsi que sur d'autres questions qui peuvent présenter pour eux un intérêt particulier ", ce dont tous les parlementaires des pays membres se réjouiront.
Mais nous, sénateurs français, à l'instar de nos collègues députés, pouvons-nous réellement participer à cette joie collective qui inonde sans aucun doute tous les parlements nationaux, de Madrid à Varsovie, de Stockholm à La Valette, si la Constitution de la Ve République reste telle qu'elle est aujourd'hui et telle qu'elle demeurera si nous adoptons le projet de loi constitutionnelle en l'état ?
Pour moi, la réponse est évidemment négative, car vous conviendrez facilement avec moi, chers collègues, qu'avant de se réjouir qu'un traité européen nous donne plus de pouvoirs encore faudrait-il que notre propre Constitution nous autorise à les utiliser !
Et si certains d'entre vous restent peu convaincus du constat, je les renvoie à la lecture du rapport qu'a rédigé notre excellent collègue le doyen Gélard au sujet de ce projet de révision constitutionnelle.
S'interrogeant sur les moyens " d'associer davantage encore le Parlement au droit de l'Union européenne ", M. Gélard revient à l'une de ses propositions précédemment formulées, en l'occurrence obliger le Gouvernement à prendre en considération les résolutions parlementaires lorsqu'il détermine sa position au sein du Conseil des ministres de l'Union.
Mais, surpris de sa propre audace, le rapporteur de la commission des lois s'abrite immédiatement derrière la crainte du rétablissement d'un régime d'assemblée, pour conclure qu'envisager ainsi de remettre en cause l'équilibre des institutions de la Ve République mérite - M. Gélard me permettra de le citer une nouvelle fois - " d'être examiné avec la plus grande prudence ".
Cependant, mes chers collègues, comment pourrions-nous prendre une part accrue à la prise de décision en Europe sous le régime du traité constitutionnel si l'Assemblée nationale et le Sénat restent les deux chambres d'un Parlement " croupion ", soumis à la bonne volonté d'un pouvoir exécutif dominé par le Président de la République, qui estime que la politique européenne reste partie intégrante de son domaine réservé ?
Ne laissons donc pas passer cette occasion de prendre les pouvoirs que nous offre le traité de Rome du 29 octobre 2004. Nos concitoyens, inquiets de la dérive bonapartiste - pour ne pas dire consulaire - de notre République ne le comprendraient pas ! (M. Josselin de Rohan s'exclame.)
La spécificité du droit communautaire par rapport au droit international classique est réaffirmée par le traité du 29 octobre 2004, la primauté du droit de l'Union européenne sur le droit interne étant même consacrée. En matière de politique commerciale internationale, de droit de la concurrence, de droit de la consommation, ce sont les institutions européennes qui décident depuis longtemps des législations applicables dans toute l'Union. Dans ce cadre, il revient aux gouvernements nationaux de défendre leurs intérêts dans le cours du processus de prise de décision communautaire.
Dès lors, comment faire encore semblant de croire que l'action européenne de la France fait partie de sa diplomatie et reste partie intégrante du domaine réservé du Président de la République, au même titre, par exemple, que notre glorieuse politique africaine ? (Rires sur les travées de l'UMP.)
Il est, là aussi, plus qu'urgent de permettre au Parlement de contrôler l'action de l'exécutif au sein des institutions européennes, comme le font très naturellement ses homologues des autres Etats membres de l'Union européenne.
Il s'agit, pour ce faire, de retirer au chef de l'Etat son pouvoir de négociation et de signature des traités relatifs à la participation de la France à l'Union européenne et de confier cette compétence au seul chef du Gouvernement, responsable de sa politique devant l'Assemblée nationale.
Tel est l'objet des amendements nos 25 et 26, que je présente avec plusieurs de mes collègues socialistes.
M. Jean-Luc Mélenchon. Très bien !
M. Josselin de Rohan. Très mauvais !
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. J'ai déjà répondu partiellement, en exposant la position de la commission sur l'amendement précédent, à la préoccupation exprimée par M. Assouline.
Je voudrais toutefois insister sur le fait que le chef de l'Etat ne peut rien faire sans le Premier ministre en matière de relations internationales, et donc de construction européenne.
Par ailleurs, j'ai relevé une erreur dans l'exposé des motifs de l'amendement. Qui représente la France au sein du Conseil de l'Union européenne ? Ce n'est ni le Président de la République ni le Premier ministre, ce sont les ministres concernés par les questions traitées.
Je voudrais en outre souligner que cet amendement comporte un défaut de forme. En effet, il y est écrit que le Gouvernement " négocie et signe les traités relatifs à la participation de la France à l'Union européenne et en assure la représentation au Conseil de l'Union européenne ". Cette formulation semble signifier qu'il s'agit de la représentation des traités... Il y a là un problème de forme.
En tout état de cause, la Constitution a fait du Président de la République le garant des traités. C'est lui qui les négocie, les signe et les ratifie. Il agit non pas seul, mais en concertation permanente avec le Premier ministre et les ministres responsables. De plus, je le répète, la France est représentée au Conseil de l'Union européenne par les ministres concernés par l'ordre du jour, et non par le Président de la République. Ce dernier siège uniquement au sein du Conseil européen des chefs d'Etat et de Gouvernement.
En remettant en cause l'équilibre actuel de nos institutions, les auteurs de l'amendement vont au-delà de l'objet du présent projet de révision constitutionnelle. Par conséquent, la commission y est défavorable. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. M. Assouline a expliqué tout à l'heure très clairement et très franchement les raisons pour lesquelles il présente cet amendement : il souhaite que la Constitution de la République soit très profondément modifiée.
Tel n'est pas le point de vue du Gouvernement. Pour ma part, je suis de ceux qui pensent que le rôle dévolu au Président de la République, qui est lui-même élu au suffrage universel et autour duquel s'organisent un certain nombre de pouvoirs institutionnels, constitue l'un des éléments très importants de la Constitution.
C'est la raison pour laquelle le Gouvernement est défavorable à cet amendement. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 25.
(L'amendement n'est pas adopté.)
La parole est à M. David Assouline.
M. David Assouline. Je ne reprendrai pas les arguments que j'ai développés en présentant l'amendement n° 25.
Cela étant, l'exception française en matière démocratique est patente si l'on compare notre système politico-institutionnel à ceux de nos voisins membres de l'Europe des Vingt-Cinq.
En effet, l'Assemblée nationale et le Sénat restent-ils le lieu de la délibération et de la représentation nationale si on les prive du moindre droit de regard sur la politique européenne de l'exécutif, à l'heure où quelque trois cents textes concernant le domaine de la loi entendu au sens de l'article 34 de la Constitution sont élaborés chaque année par les institutions communautaires et où la moitié du droit français se trouve sous l'influence du droit européen ? Or il est impossible d'espérer mieux associer les députés et les sénateurs à la construction européenne si le Gouvernement conserve plus longtemps le pouvoir de transposer par ordonnances les actes communautaires relevant du domaine de la loi.
A cet égard, le retard pris par la France en matière de transposition des directives européennes ne justifie pas que l'on accélère le processus par la marginalisation du Parlement, dont les délibérations permettraient sans doute d'intégrer dans de meilleures conditions dans le droit interne nombre de dispositifs communautaires, et peut-être de créer une véritable conscience européenne parmi les parlementaires et, du même coup, parmi celles et ceux qu'ils représentent.
Le premier paragraphe de l'article III-285 du traité constitutionnel européen prévoit que " la mise en oeuvre effective du droit de l'Union par les Etats membres, qui est essentielle au bon fonctionnement de l'Union, est considérée comme une question d'intérêt commun ".
Dans l'hypothèse de la ratification de ce traité, imaginons un instant quelle ne serait sans doute pas la surprise de parlementaires espagnols ou allemands qui, se prévalant de cette disposition et demandant à leurs collègues français des comptes sur leur manière de transposer les lois-cadres européennes, s'apercevraient que ces derniers ont autorisé leur gouvernement à transposer par voie d'ordonnances...
M. Patrice Gélard, rapporteur. Cela se fait ailleurs !
M. David Assouline. ...pas moins de cinquante directives européennes par la loi d'habilitation du 3 janvier 2001, et près de vingt-cinq autres par une loi en date du 18 mars 2004 !
Les directives visées par ce dernier texte concernaient aussi bien le droit de la consommation et celui de l'environnement que la réglementation des sociétés d'assurance et celle des transports. Imaginez, mes chers collègues, quel coup de force constituerait, pour la représentation nationale, la transposition par voie d'ordonnances de la fameuse directive Bolkestein sur les services !
M. Patrice Gélard, rapporteur. Ce n'est pas une directive !
M. David Assouline. Il est temps de mettre fin à une telle pratique. Tel est l'objet de l'amendement n° 24 rectifié, que je présente avec plusieurs de mes collègues socialistes.
Articles additionnels après l'article 3
M. le président. L'amendement n° 22, présenté par MM. Assouline, Frimat, Badinter et Mauroy, Mmes M. André, Boumediene-Thiery et Bricq, MM. Boulaud, C. Gautier, Lagauche, Mahéas, Peyronnet, Sueur et Sutour, Mme Tasca, MM. Bodin, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Après l'article 3, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
A compter de l'entrée en vigueur du Traité établissant une Constitution pour l'Europe, l'article 48 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :
" L'inscription à l'ordre du jour des assemblées comporte par priorité la discussion d'une résolution prévue à l'article 88-5 ou d'une motion prévue à l'article 88-6. "
La parole est à M. David Assouline.
M. David Assouline. L'amendement n° 22, que je présente au nom du groupe socialiste, a encore vocation à donner tout son sens au renforcement des pouvoirs du Parlement prévus par le projet de loi constitutionnelle, qui nous occupe aujourd'hui, en levant ce qui pourrait être un obstacle à ces nouveaux pouvoirs.
En effet, les modifications prévues par le projet de loi constitutionnelle aux articles 88-4 et 88-5 de la Constitution donnent à l'Assemblée nationale et au Sénat le pouvoir de voter des résolutions, d'une part, sur les projets d'actes de l'Union européenne comportant des dispositions qui sont du domaine de la loi et, d'autre part, sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité.
De plus, aux termes des dispositions de l'article 88-6, telles qu'issues du projet de loi constitutionnelle, l'Assemblée nationale et le Sénat peuvent s'opposer à une modification des règles d'adoption d'actes de l'Union européenne par le vote d'une motion adoptée en termes identiques.
Or ces nouveaux pouvoirs consentis à l'ensemble des parlements nationaux de l'Union par le traité constitutionnel ne peuvent être mis en oeuvre que dans des délais étroitement limités.
Dès lors, si le Gouvernement conserve la maîtrise de l'ordre du jour des assemblées dans cette matière, la possibilité que ne soit pas inscrite à l'ordre du jour ou que soit retirée de ce dernier une résolution parlementaire " gênante " pour l'exécutif n'est pas à écarter. Et c'est là un doux euphémisme !
C'est pourquoi le groupe socialiste vous propose d'adopter cet amendement, qui vise à introduire dans le projet de loi constitutionnelle une disposition modifiant l'article 48 de la Constitution afin de donner aux assemblées la capacité de maîtriser l'inscription prioritaire d'une résolution ou d'une motion à leur ordre du jour.
M. Josselin de Rohan. C'est clair !
M. David Assouline. II est inutile de rappeler que, aujourd'hui, le Parlement ne dispose pas de ce droit, comme l'a indiqué le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 novembre 2003 : " Considérant qu'en l'absence de dispositions constitutionnelles l'y autorisant, il n'appartient pas au législateur d'imposer l'organisation d'un débat en séance publique ; qu'une telle obligation pourrait faire obstacle aux prérogatives que le Gouvernement ou chacune des assemblées, selon les cas, tiennent de la Constitution pour la fixation de l'ordre du jour ; ".
Cet amendement a donc pour simple objectif de mettre en oeuvre dans leur plénitude les pouvoirs reconnus aux parlements nationaux par le traité établissant une Constitution pour l'Europe.
Cette mesure convaincrait tous les parlementaires s'il n'y avait pas cet ordre venu d'en haut d'aller vite, voire très vite. C'est devenu une manie, et j'en veux pour preuve la décision qui a été prise aujourd'hui concernant le projet de loi sur l'école. On croit qu'en allant vite on fait preuve d'autorité. Or on avoue des faiblesses !
Si les parlementaires n'avaient pas cette chape de plomb sur la tête, ils voteraient cette petite modification qui permettrait au Parlement d'avoir la maîtrise de son ordre du jour. (Exclamations sur les travées de l'UMP.)
M. Jean-Patrick Courtois. C'est contraire à la Constitution !
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. C'est une vraie bonne question qui est soulevée par notre collègue, mais c'est une vraie mauvaise réponse qu'il y apporte par son amendement.
M. David Assouline. Apportez-m'en une bonne !
M. Patrice Gélard, rapporteur. Nous avons déjà évoqué la nécessité de trouver de nouvelles méthodes de travail. Mais la formule qui nous est proposée, de fait, remet en cause tout l'équilibre de la Constitution de la Ve République, ce qui n'est évidemment pas l'objet de cette réforme.
Il est d'ailleurs frappant que l'on prétende profiter de cette révision rendue nécessaire par la perspective de la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe pour revenir à la conception du parlementarisme qui prévalait avant 1958 !
Cette conception n'est pas la nôtre et nous ne pouvons, par conséquent, qu'émettre un avis défavorable sur cette proposition, qui est à l'opposé de l'esprit de la Constitution de la Ve République.
M. Josselin de Rohan. Voilà qui est clair !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Cet avis est défavorable, monsieur le président.
S'inscrivant dans la logique d'un amendement précédent, M. Assouline souhaite modifier substantiellement les équilibres constitutionnels, ce que la Ve République a apporté en termes de stabilité et de capacité, pour tout gouvernement, de mener la politique que soutient sa majorité.
Donner une priorité absolue à un type de délibération par rapport à tous les autres ne me paraît pas du tout opportun.
M. Josselin de Rohan. Ce serait une régression !
Mme Catherine Tasca. Qu'on respecte au moins les délais !
M. Patrice Gélard, rapporteur. Ce n'est sûrement pas avec une telle solution qu'ils seraient respectés !
M. le président. La parole est à M. David Assouline, pour explication de vote.
M. David Assouline. Puisque M. le rapporteur a jugé que nous posions une bonne question mais que nous y apportions une mauvaise réponse, je pensais que lui nous fournirait la bonne réponse.
Nous aurons sans doute bientôt l'occasion de revenir sur ces questions et nous pourrons alors en débattre de façon plus sereine.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 22.
L'amendement n° 12 rectifié bis, présenté par Mmes Khiari et Hurel, MM. Assouline et Godefroy, Mme Bergé-Lavigne et M. Auban, est ainsi libellé :
Après l'article 4, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :
Après l'article 72 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé :
" Art. ... - Le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux étrangers non ressortissants de l'Union européenne résidant en France depuis au moins cinq ans. Ils ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint, ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs. Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. "
La parole est à Mme Bariza Khiari.
Mme Bariza Khiari. Cet amendement vise à accorder le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales aux étrangers non ressortissants de l'Union européenne résidant en France depuis au moins cinq ans. Il vise également à limiter leur éligibilité.
Les raisons qui ont motivé le dépôt de cet amendement ont été rappelées précédemment par mes collègues.
Le Parlement européen a voté, en 1989, une résolution incitant les Etats membres à accorder le droit de vote aux élections locales aux étrangers. La notion de " citoyenneté multiple " a été inaugurée par le traité de Maastricht et introduite en droit français par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992.
L'article 88-3 créé par la révision de 1992 a ouvert le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales aux citoyens de l'Union résidant en France, reconnaissant ainsi que l'accès à ce droit pour les ressortissants communautaires dans leur pays de résidence constituait un facteur nécessaire d'adhésion à l'Union européenne en tant qu'entité politique commune.
Il s'agit de saisir l'occasion qu'offre le présent projet de loi constitutionnelle pour ouvrir aussi ce droit aux étrangers non communautaires résidant en France depuis au moins cinq ans.
A travers l'insertion, après l'article 72 de la Constitution - qui porte, je le rappelle, sur les collectivités locales -, d'un article additionnel tel que le prévoyait la proposition de loi du 3 mai 2000 adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture mais, à notre grand regret, jamais examinée par le Sénat, l'objectif est de mettre fin à l'inégalité entre ressortissants d'Etats membres de l'Union et ressortissants d'Etats non membres en matière de participation à la vie communale, de manière à créer, pour les étrangers concernés, les conditions d'une adhésion politique à leur collectivité de résidence.
Monsieur le rapporteur, vous vous étonnez que, chaque fois qu'un projet de loi constitutionnelle nous est soumis, nous présentions des amendements portant sur le droit de vote des étrangers. Permettez-moi de m'étonner que vous vous en étonniez ! C'est le sens de l'histoire puisque, depuis le traité de Maastricht, la citoyenneté n'est plus liée à la nationalité.
Vous évoquez à juste titre un certain nombre de pays qui pratiquent la réciprocité. Sur quatorze Etats ayant adopté le principe du droit de vote des étrangers, quatre seulement ont opté pour le principe de réciprocité.
Mes chers collègues, l'immobilisme de la France en la matière crée, entre les personnes qui vivent sur notre sol, une discrimination qui n'est plus acceptable. Nous venons, et c'est heureux, de transposer une directive visant à créer une Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité. C'est un message positif de la République pour tous ceux qui vivent en France.
Je vous invite à poursuivre dans le même sens en adoptant cet amendement et à faire écho à une résolution du Parlement dont la légitimité ne saurait être mise en cause en donnant une véritable citoyenneté de résidence aux personnes qui vivent régulièrement sur notre sol.
Au moment où l'on parle de panne ou d'échec de l'intégration, une telle décision ne serait pas malvenue et serait de nature à montrer que la République peut encore inclure, en donnant la qualité d'électeur aux élections locales, comme c'était d'ailleurs le cas en 1793...
M. Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. C'était la Terreur !
Mme Bariza Khiari. ...puisque la constitution de l'époque...
M. Jacques Legendre. Ce n'est pas la meilleure !
M. Josselin de Rohan. Elle n'a jamais été appliquée !
Mme Bariza Khiari. ... prévoyait qu'un étranger domicilié en France depuis un an, ou époux d'un Français ou d'une Française, ou qui nourrissait un vieillard, se voyait accorder la qualité de citoyen ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.- Protestations sur certaines travées de l'UMP.)
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. Je ne reprendrai pas l'argumentation que j'ai développée à propos de l'amendement n° 45.
M. Jean-Pierre Sueur. C'est un amendement différent !
M. Patrice Gélard, rapporteur. Cet amendement-ci est simplement plus restrictif en ce qui concerne la durée de résidence et les fonctions de maire, d'adjoint, la désignation des électeurs sénatoriaux et l'élection des sénateurs. Mon argumentation reste néanmoins la même et, par conséquent, j'émets un avis défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Le Gouvernement émet également un avis défavorable.
M. le président. La parole est à M. David Assouline, pour explication de vote.
M. David Assouline. Monsieur le rapporteur, tout à l'heure, vous aviez avancé essentiellement deux arguments pour motiver votre refus.
Premièrement, vous nous aviez dit qu'il fallait, avant d'aborder le droit de vote, s'attaquer au grand problème, de l'intégration des populations étrangères en France ; comme si cela n'avait rien à voir !
Or, vous le savez, nous en sommes encore à nous préoccuper de l'intégration des jeunes Français issus de l'immigration, alors qu'ils sont pourtant bien français. Certains n'ont pas compris que, à côté des questions d'emploi, des questions sociales, des questions scolaires, se pose la question du droit de vote : ces jeunes, qui sont nés en France, constatent que leurs parents ne vont pas voter et ne participent pas au " dimanche électoral ", contrairement aux autres parents, alors qu'ils vivent en France depuis trente ans !
Les problèmes d'intégration et d'identification à la République et à la citoyenneté sont particulièrement complexes et délicats, et ceux qui ne le voient pas se voilent la face !
Or il s'agit d'un aspect fondamental de l'intégration fondamental, qui appelle de la volonté politique. Si la citoyenneté est un facteur d'intégration et qu'il n'y a pas de citoyenneté sans le droit de vote, vous pourriez accepter le droit de vote pour les étrangers sous certaines conditions.
M. Josselin de Rohan. Et la naturalisation ?
M. David Assouline. Deuxièmement, monsieur le rapporteur, vous nous aviez dit qu'il n'était pas possible, en cette occasion, d'aborder tous les sujets. Un autre sujet a pourtant été introduit, et pour des raisons d'opportunité politique, dans ce projet de loi constitutionnelle : le référendum obligatoire dans la perspective de l'adhésion de la Turquie.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Cela n'a rien à voir !
M. David Assouline. Nous ne faisons que saisir la balle au bond, mais en obéissant, pardonnez-moi, à des motivations un peu plus nobles ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 12 rectifié bis.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.
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